Inleiding
Dit memorandum gaat over de omstandigheden waaronder de verzelfstandiging van het openbaar basisonderwijs in Hengelo heeft plaatsgevonden. Het bevat een feitenreconstructie die aangeeft hoe Stichting Scholengroep Primato (hierna: Primato) in de financiële problemen is gekomen. Tevens wordt een voorstel gedaan om Primato financieel weer gezond te maken. De feitenreconstructie is opgesteld op basis van eigen onderzoek en alle informatie die het college van B&W heeft aangeboden aan de gemeenteraad op 15 juni 2010.
De belangrijkste conclusie is dat in 2008 het toenmalig gemeentebestuur een organisatie heeft verzelfstandigd op een manier die de toets der kritiek niet kan doorstaan. De belangrijkste tekortkomingen waren: onvoldoende inzicht in de geldstromen, de afwezigheid van instrumenten voor planning en control, het ontbreken van een meerjarenformatieplan, het niet treffen van voorzieningen voor noodzakelijk onderhoud van de gebouwen, het niet voeren van een beleid om de gemiddelde loonkosten van de organisatie te verlagen vanaf 2006 en het belasten van de nieuwe organisatie met hoge tijdelijke kosten.
Op de tweede plaats heeft de gemeente veel te weinig geld beschikbaar gesteld aan Primato. Wel werden alle taken naar Primato overgebracht. De gemeente is daarnaast ernstig tekort geschoten in haar managementfunctie en controlefunctie richting Primato, zowel voor als tijdens de overgang naar verzelfstandiging. Afspraken werden niet nagekomen, adviezen werden niet opgevolgd. Er was geen goede planning en geen inzicht in de werkelijke financiële toestand.
De behandeling van het openbaar basisonderwijs door de gemeente Hengelo is te kwalificeren als armoedig. De desinteresse en het gebrek aan betrokkenheid bij het openbaar basisonderwijs ten tijde van de verzelfstandiging spatten er vanaf. We hopen dat onder het nieuwe college een andere weg wordt ingeslagen. Het memo aan de gemeenteraad van 15 juni 2010 biedt voorshands weinig vooruitzicht op ander beleid, gelet op de vergoelijkende toon van het memo en het ontbreken van maatregelen om de situatie te verbeteren. Maar wat niet is, kan nog komen.
De verantwoordelijkheid voor de gang van zaken ligt volledig bij het gemeentebestuur. Wel kan worden vastgesteld dat bestuur en directie van Primato de behandeling van gemeentewege hebben geaccepteerd als een gegeven zonder verhaal te halen bij de gemeentelijke overheid. Het openbaar basisonderwijs in Hengelo dreigt de dupe te worden van deze meegaande houding.
Pro Hengelo geeft prioriteit aan de gezondmaking van Primato. Onze voorstellen zijn gericht op het omgedaan maken van de valse start die de instelling maakte. Onze wens is dat het openbaar basisonderwijs het komende schooljaar weer in rustig vaarwater terechtkomt en zich volledig op de onderwijstaak kan gaan concentreren. We hebben dit vastgelegd in een voorstel aan de gemeenteraad dat onderdeel is van dit memorandum.
Namens de fractie van Pro Hengelo
Wiert Wiertsema
Marten Klaver
Gezinus Knegt
Jeroen Heijstek
Jan Danhof
Feitenreconstructie Primato
1. De gemeente Hengelo heeft het openbaar basisonderwijs verzelfstandigd. Per 1 augustus 2008 is de verantwoordelijkheid overgedragen aan Primato. De huidige directeur van Primato is op 1 januari 2009 in dienst getreden. De organisatie van Primato omvat tien basisscholen. De gemeente ontvangt een rijksbijdrage voor het openbaar basisonderwijs van € 11.863.619,= (2009) die wordt doorgesluisd naar Primato. Dit geldt ook voor de rijksbijdrage in de kosten van bestuur en beheer van € 223.890,=.
2. Tot 1 augustus 2008 was de gemeente Hengelo verantwoordelijk voor de aansturing van het openbaar basisonderwijs. De gemeente had hiervoor ambtenaren in dienst die een stafbureau vormden. Dit bureau deed zijn werk op basis van een reeks gedelegeerde bevoegdheden van het college van B&W. Het bureau hield zich vooral bezig met beleid en financieel beheer op het bovenschoolse niveau. Het stafbureau heeft ook de verzelfstandiging voorbereid. Het stafbureau werd betaald uit de rijksbijdrage voor beheer en bestuur. Deze bijdrage was echter onvoldoende om de kosten van het bureau te dekken. In feite gaf de gemeente per jaar € 365.000,= meer uit dan er als rijksbijdrage binnenkwam. Het stafbureau is bij de verzelfstandiging overgegaan naar Primato. Om de meerkosten van het stafbureau te kunnen betalen heeft Primato heeft een bruidschat gekregen van € 1.510.681,=. Tot 2012 wordt jaarlijks een compensatiebedrag uitgekeerd. Daarna is Primato zelf verantwoordelijk voor de financiële dekking.
3. Het gemeentebestuur heeft de uitgaven op basis van de rijksbijdrage voor bestuur en beheer jarenlang overschreden met zoals gezegd € 365.000,= (2009). De overschrijding die de gemeente zelf moest betalen, werd ook toegestaan door het rijk. In de gemeentebegroting die jaarlijks door de gemeenteraad is vastgesteld, werd dit echter niet zichtbaar gemaakt. Het deel van de kosten dat niet op de gemeentebegroting zichtbaar was, werd opgevangen via de plussen en minnen van de gemeentelijke jaarrekening.
4. De begroting 2008 van Primato is opgesteld door de gemeente. Dit is gebeurd conform de werkwijze die de gemeente tot dat moment had gevoerd. Bij de gemeente was het de gewoonte om de kosten voor het algemeen bestuur en beheer van de organisatie buiten de begroting van het openbaar basisonderwijs te houden. Dit geldt ook voor onverwachte huisvestingskosten en de kosten van het tijdelijk personeel. Deze kosten werden via de gemeentebegroting afgewikkeld. Omdat het openbaar basisonderwijs per 1 augustus 2008 zou worden verzelfstandigd, is met de gemeente afgesproken dat op deze datum een eindbalans zou worden opgemaakt (zie rapport VOS/ABB). De verplichtingen van de gemeente konden in dat geval duidelijk vastgelegd worden en overgenomen worden door Primato. Tevens zou er een startbalans opgesteld worden voor het nieuwe bestuur. Het nieuwe bestuur kon dan werken met een aangepaste begroting voor de rest van het jaar waarin alle inkomsten en uitgaven vermeld zouden staan. Het gemeentebestuur is deze afspraken niet nagekomen. Omdat de begroting 2008 slechts een gedeeltelijk beeld gaf van de inkomsten en uitgaven van de nieuwe organisatie, was de consequentie dat het bestuur van Primato bij de start geen zicht had op de financiële situatie waarin organisatie verkeerde en de eerste maanden dus geen effectieve maatregelen kon nemen. Het toenmalig gemeentebestuur is verantwoordelijk voor het feit dat de Primato niet met een nieuwe en eigen begroting heeft kunnen starten.
5. De gemeenteraad heeft op 15 april 2008 besloten tot verzelfstandiging van het openbaar basisonderwijs in Hengelo. In het raadsbesluit is vastgelegd dat de accountant zou zorgen voor een startbalans per 1 augustus 2008 zodat alle gemeentelijke verplichtingen met betrekking tot de overdracht in beeld gebracht zouden worden. Het college van B&W heeft aan dit onderdeel van het raadsbesluit blijkens de rapportage van VOS/ABB geen uitvoering gegeven.
6. De rijksoverheid heeft een norm gesteld voor de kosten van het besturen en beheren van verzelfstandigde scholen. De norm voor Hengelo is 3,8 formatieplaatsen (loonkosten € 258.000,=). In 2009 bedroeg de formatie van het stafbureau 6,4 fte. In 2010 is het 6,02 fte. De kosten van het bureau komen uit op € 462.000,= loonkosten en € 138.000,= aan overige kosten. De verklaring voor de overschrijding is dat de medewerkers van het stafbureau een grotere aanstelling gekregen hebben dan was voorzien in het verzelfstandigingsrapport. Ter compensatie heeft de gemeente zoals gezegd een bruidschat ter beschikking gesteld. De gemeente keerde jaarlijks een bedrag uit. Het betrof € 365.842,= in 2008, € 371.272,= in 2009 en € 282.469,= in 2010. Ook een 2011 en 2012 zal een bedrag uit de bruidschat beschikbaar gesteld worden.
7. Het tekort op de kosten van het stafbureau is structureel, omdat het gemeentebestuur een formatie voor het bureau heeft vastgesteld (6,4 fte) die ver uitgaat boven de norm die de rijksoverheid heeft gesteld voor bestuur en beheer (3,8 fte). Met de overeengekomen bruidschat zijn deze extra kosten onvoldoende gecompenseerd. In 2012 zal Primato voor het eerst een deel van de kosten zelf moeten betalen en in 2013 in zijn geheel. De bruidschat van € 1.510.681,= is dus veel te laag vastgesteld om aan de overgedragen verplichting te kunnen voldoen. De bruidschat had wettelijk € 3.800.000,= mogen bedragen. Door de formatie van het overgedragen stafbureau onvoldoende te vergoeden en deze op een termijn van enkele jaren feitelijk ten laste te brengen van het openbaar basisonderwijs, heeft de gemeente een structurele besparing op het openbaar basisonderwijs kunnen realiseren van € 350.000,= per jaar.
8. Om uit de kosten te komen zal het stafbureau sterk moeten inkrimpen. Dit is ook het plan, maar anno 2010 is er nog vrijwel niets van gerealiseerd. De ambtelijke status van de medewerkers zal dit proces zeker niet bespoedigen. De vraag is of überhaupt wel bespaard kan worden, anders dan door natuurlijk verloop.
9. Het ontbreken van een correcte begroting voor 2008 heeft het bestuur van Primato bij het opstellen van de jaarrekening 2008 een onaangename verrassing bezorgd: een tekort van € 755.715,=. Tijdens de afrekening kwamen voor het eerst de feitelijke kosten van organisatie in beeld die eerder nog onduidelijk waren. Naast de kosten voor het stafbureau (zie hiervoor) waren dit de extra huisvestingslasten (€ 300.760,=) en de te hoge loonkosten van het personeel (€ 1.542.270,=). Onderdeel van dit laatste bedrag zijn de extra kosten voor het tijdelijke personeel van circa € 500.000,= (zie nr. 11). De gemeente heeft de geldstroom die hiermee gemoeid is aan Primato overgedragen, maar het budget is veel te laag vastgesteld. Bij de overdracht baseerde het college van B&W zich niet op de feitelijke uitgaven door de gemeente voor het openbaar basisonderwijs, maar op het veel lagere bedrag dat het rijk als rijksbijdrage beschikbaar stelt. Daarmee heeft het college van B&W het verzelfstandigde Primato met een groot financieel probleem opgezadeld. De besluiten daaromtrent zijn genomen in de periode dat de gemeente het bewind voerde over het openbaar basisonderwijs. Inmiddels zijn ook de cijfers over 2009 bekend. Dat jaar laat een tekort zien van € 840.000,=.
10. Het benoemen van extra tijdelijk personeel is een van de oorzaken van het tekort op de jaarrekening 2008 (Jaarrekening Openbaar Primair Onderwijs gemeente Hengelo 2008). Bij het begroten van de personeelslasten 2008 voor Primato is slechts uitgegaan van het personeel in vaste dienst. Personeel met een tijdelijk contract van maximaal een jaar dat per 1 mei ontslag kreeg aangezegd, werd conform de gewoonte op het gemeentehuis buiten de scholen om bekostigd door de gemeente en was dus niet zichtbaar voor het bestuur van Primato. In 2007 besloot de gemeente tot een kwaliteitsimpuls voor het openbaar basisonderwijs om de concurrentie met het bijzonder basisonderwijs aan te kunnen. Extra tijdelijk personeel werd ingezet voor onder andere klassenverkleining. Besloten werd om de extra kosten ten laste te brengen van de reserves van het openbaar basisonderwijs. Indien de opzet zou slagen en de scholen meer leerlingen zouden aantrekken, zou de tijdelijke inzet omgezet kunnen worden in vaste contracten. De kwaliteitsimpuls bleek op de teldatum (1 oktober 2008) geen extra leerlingen op te leveren. Verzuimd is echter om de tijdelijke contracten op te zeggen zodat de kwaliteitsimpuls doorliep in het jaar 2009.
11. Wat precies de bijdrage is van de kwaliteitsimpuls aan het tekort in 2008 is niet in budgetten aangegeven. Wel is duidelijk dat de stijging van de personeelslasten in 2008 meer dan € 500.000,= bedraagt ten opzichte van 2007. De stijging werkt in gelijke mate door in 2009 en 2010. Bij elkaar gaat het dus om € 1.500.000,=. In 2010 zal de inzet van tijdelijk personeel met 13,41 fte verder worden verkleind. Dit zal een besparing opleveren van circa € 700.000,= in 2011.
12. De kosten van grootonderhoud hebben een belangrijke bijdrage geleverd aan het exploitatietekort in 2008. Het is gebruikelijk om bij het beheer van gebouwen (waaronder scholen) voorzieningen te treffen voor het onderhoud. Hiermee wordt geld gespaard voor onderhoudsactiviteiten die slechts om de paar jaar plaatsvinden (bijvoorbeeld schilderwerk) en voor onverwachte reparaties en groot onderhoud. De onderhoudsvoorziening voor een organisatie als Primato behoort volgens de normen van het ministerie voor onderwijs uit 2006 € 880.000,= te bedragen. Primato blijkt echter geen voorziening voor onderhoud te hebben. Ook bij de overdracht van het openbaar basisonderwijs naar Primato heeft de gemeente geen onderhoudsvoorziening voor de scholen getroffen. Dit betekent dat Primato alle onderhoud moest bekostigen uit exploitatie. In 2008 heeft dit een groot probleem opgeleverd, omdat op last van de brandweer beveiligingsmaatregelen moesten worden genomen. Het ging hier om een investering van € 300.760,=. Omdat er geen voorziening was, heeft dit rechtstreeks bijgedragen aan het tekort over 2008. Over de verbetering is besloten door de gemeente. Toch zijn de kosten bij Primato in rekening gebracht.
13. Het is zeer ongebruikelijk dat zelfstandige schoolorganisaties geen voorziening hebben voor grootonderhoud. Vos/ABB concludeert dat daardoor de huisvestingslasten moeilijk zijn te begroten. Dit leidt ook tot enorme risico’s voor de organisatie die nauwelijks klappen kan opvangen. Omdat geen dotatie aan de voorziening wordt gedaan, wordt een vertekend beeld van de algemene reserve verkregen. Deze oogt gunstiger dan zij is, omdat met uitgaven voor grootonderhoud geen rekening is gehouden. Zolang een organisatie deel uitmaakt van de gemeente, kan de gemeentebegroting als achtervang voor zulke risico’s dienen. Na de verzelfstandiging is dit echter niet meer het geval. Hier kan gesproken worden over een enorme tekortkoming van de kant van de gemeente. In het Verzelfstandigingrapport is al geadviseerd om een voorziening voor onderhoud te treffen. Het college van B&W heeft dit advies echter naast zich neergelegd, hoewel de accountants een voorziening van € 1.000.000,= in dit geval noodzakelijk achtten.
14. Achtergrond van de weigering een voorziening voor grootonderhoud te treffen is het feit dat de algemene reserve voor Primato voor een groot deel was opgebouwd uit budget voor P&A gelden. Deze zijn bedoeld voor “personeel en arbeidsmarkt”. Deze reserves waren de laatste jaren sterk toegenomen, omdat er slechts weinig uitgaven op deze post werden gedaan. Het plan was om de P&A gelden in de algemene reserve te gebruiken voor de bekostiging van de kwaliteitsimpuls. Als er een voorziening voor grootonderhoud was getroffen van € 1.000.000,=, zou de kwaliteitsimpuls niet hebben kunnen plaatsvinden vanwege geldgebrek. Het stafbureau heeft toen bewust gekozen het geld te bestemmen voor een kwaliteitsimpuls en niet om de bestemming te herzien (zie VOS/ABB). Het college van B&W had als verantwoordelijk bestuur vervolgens de consequentie moeten trekken alsnog geld beschikbaar te stellen voor een voorziening voor de huisvestingslasten. Het college van B&W heeft dat niet gedaan, ofschoon dat wel geadviseerd was in het verzelfstandigingsrapport (zie nr. 13). Nu is er de facto voor gekozen om noodzakelijk geld voor onderhoud van gebouwen te besteden aan tijdelijke loonkosten in plaats van dit bedrag te herbestemmen. Het besluit tot een kwaliteitsimpuls was een financieel onverantwoordelijk besluit, genomen door het college van B&W.
15. Primato heeft te kampen met hogere personeelskosten dan gemiddeld op Nederlandse basisscholen. Dit heeft te maken met de relatief hoge leeftijd van de onderwijzers (hoger salaris, meer gebruik van ouderdomsregelingen). Om dit te compenseren maakt Primato vanaf 2006 gebruik van een tijdelijke rijksregeling in het kader van de lumpsum financiering. De opzet van de regeling is dat scholen geleidelijk hun personeelsbeleid kunnen aanpassen. De regeling loopt af in 2010 en leidt tot een lagere beschikbaarstelling van rijksmiddelen in 2011. Dit betekent dat de formatietoekenning aan de scholen moet worden verlaagd in het schooljaar 2010/2011 om capaciteit en kosten in evenwicht te houden. Ondanks de compensatieregeling hebben ook in de afgelopen jaren te hoge gemiddelde personeelslasten bijgedragen aan het tekort op de begroting. Het college van B&W heeft in de periode 2006 tot aan de verzelfstandiging 2008 geen beleid ontwikkeld om deze trend te keren. Het bestuur van Primato in 2009 ook niet. Nu moet het force majeur gebeuren, omdat de formatie op de scholen verminderd moet worden, gelet op de kosten.
16. De landelijke norm voor personeelslasten bedraagt 85 % van de verkregen rijksbijdrage voor openbaar basisonderwijs. Bij Primato zijn de personeelslasten meer dan 100 % van de rijksbijdrage. Wordt het stafbureau buiten beschouwing gelaten, dan daalt het percentage tot 98 %. Om gezond te worden overeenkomstig de landelijke norm zal circa € 1.000.000,= bezuinigd moeten worden op de personeelskosten. Hierbij zijn de kosten van het stafbureau nog buiten beschouwing gelaten. Bij de verzelfstandiging van Primato (de eindrapportage over de verzelfstandiging) is reeds gewaarschuwd voor de hoge personeelslasten. Het college van B&W heeft deze waarschuwing echter naast zich neergelegd.
17. Bij scholen is het gebruikelijk dat zij een door het bestuur vastgesteld meerjarenformatieplan hebben. Op basis van dit plan kan de formatie worden vastgesteld per school en per schooljaar, zodat een effectief en helder personeelsbeleid mogelijk is. In het verzelfstandigingsrapport is “dringend geadviseerd” (VOS/ABB) om een dergelijk formatieplan vast te stellen. Het college van B&W heeft dit advies naast zich neergelegd. In 2010 heeft Primato voor het eerst een formatieplan voor het schooljaar 2010/2011 vastgesteld.
18. De liquiditeit van een organisatie geeft aan of deze aan de lopende verplichtingen kan voldoen. De liquiditeit van Primato is achteruit gehold in de periode 2006 (liquiditeit 3,35) tot en met 2009 (liquiditeit 0,99). Als de liquiditeit van een organisatie lager is dan 1 kan deze in principe niet meer aan de verplichtingen voldoen. Wel kan men het ene gat nog tijdelijk met het andere blijven vullen. Dit is bij Primato het geval. Om aan de salarisverplichtingen te voldoen is met het college van B&W afgesproken dat de bruidschat versneld kan worden uitgekeerd. Het spreekt vanzelf dat dit elders tekorten oplevert omdat de bruidschat reeds bestemd is. Ondanks deze afspraak is bij het college van B&W geen alarmsignaal overgegaan over de financiële positie van Primato. Blijkens het memo van het college aan de gemeenteraad van 3 juni 2010 zal de vermogenspositie van Primato verbeteren en is de continuïteit gegarandeerd. Hoe is onduidelijk, behalve dat het bestuur en directie ondersteund worden door VOS/ABB. Het college van B&W heeft geen tussencijfers bekend gemaakt over het lopende boekjaar.
19. Het college van B&W heeft naar aanleiding van vragen van Pro Hengelo op 23 februari 2010 aan de gemeenteraad meegedeeld dat de liquiditeit van de organisatie niet in gevaar is. In feite blijkt dat de liquiditeit in 2009 al onvoldoende was om aan de verplichtingen te kunnen voldoen. Onderzocht moet worden hoe het kan dat het college van B&W de gemeenteraad daaromtrent onjuist heeft geïnformeerd.
20. De solvabiliteit van Primato (het kunnen voldoen aan de verplichtingen op lange termijn) is teruggelopen van 74,4 % in 2006 tot 38 % in 2009. De gangbare norm is 50 % in het basisonderwijs. Recent is een aangepaste norm genoemd van 20 % (de commissie Don). De eerste norm is overschreden, de tweede zal in 2010 waarschijnlijk overschreden worden bij ongewijzigd beleid. In combinatie met de onvoldoende liquiditeit levert dit een rampzalig slecht financieel beeld op.
21. Het weerstandsvermogen van Primato (middelen die uitstijgen boven de noodzakelijke voorzieningen om onverwachte klappen te kunnen opvangen) is negatief, aldus de verbijsterende conclusie van VOS/ABB: “Dit houdt in dat er geen financiële buffer meer is om risico’s op te vangen”. Als zich extra kosten voordoen (bijvoorbeeld voor onderhoud), zal Primato zich rechtstreeks tot de gemeente moeten wenden.”.
22. De gemeenteraad heeft de wettelijke plicht om de begroting en de jaarrekening van het openbaar basisonderwijs vast te stellen. Binnen de gemeente is het gebruik ontstaan om deze stukken stilzwijgend onderdeel te maken van de gemeentebegroting en de gemeentelijke jaarafrekening. Ook de jaarrekening over 2009 van Primato is op deze wijze recentelijk vastgesteld. Daardoor zijn deze financiële stukken niet zichtbaar meer voor de gemeenteraad. In het memo van 3 juni 2010 is het college van B&W hierop teruggekomen en worden alsnog een aantal stukken ter goedkeuring aan de gemeenteraad voorgelegd. Er moet juridisch worden getoetst of de handelwijze van de gemeente in voorgaande jaren wel in overeenstemming is geweest met de wettelijke plichten. Ook moet worden onderzocht of het college van B&W de gemeenteraad wel voldoende heeft ingelicht over het beleid dat inzake Primato is gevoerd. De gemeenteraad heeft hoe dan ook geen mogelijkheid gehad om tijdig inzicht te verwerven in de vermogenspositie van Primato.
Samenvatting van de feiten
• In de jaren voor de verzelfstandiging was sprake van een jaarlijks tekort op het stafbureau van Primato van circa € 365.000,= in vergelijking met de rijksvergoeding. Het college van B&W heeft de feitelijke kosten van het stafbureau niet zichtbaar gemaakt op de gemeentebegroting.
• Na de verzelfstandiging op 1 augustus 2008 komen de kosten van het stafbureau voor rekening van Primato. De gemeente heeft een bruidschat gegeven bij de verzelfstandiging van € 1.500.000,=. Dit bedrag is veel te laag om op termijn aan de overgedragen verplichting te kunnen voldoen.
In de begroting 2008 van Primato die door de gemeente is opgesteld zijn huisvestingslasten, de loonkosten van tijdelijk personeel en de kosten van het stafbureau buiten beschouwing gebleven.
• De gemeente heeft zich niet gehouden aan de afspraak om een eindbalans te maken op de datum van verzelfstandiging. Daardoor was er onvoldoende zicht op de inkomsten en uitgaven van Primato. Bijgevolg kon ook geen startbalans worden opgesteld en ontbrak een eigen begroting van Primato voor de rest van het jaar 2008. De verplichting van de gemeente was ook vastgelegd in het raadsbesluit van 15 april 2008 over de verzelfstandiging. Aan dit onderdeel van het raadsbesluit heeft het college van B&W geen uitvoering gegeven.
• Het bestuur van Primato had bij de start onvoldoende inzicht in de financiële situatie van de stichting, omdat het college van B&W essentiële informatie daarover niet aan het bestuur van Primato bekend maakte.
• De formatie van het stafbureau is veel te hoog in relatie tot de norm die het rijk daarvoor heeft geformuleerd (3,8 fte vs. 6,02 fte). Het college van B&W heeft het stafbureau in deze vorm aan Primato overgedragen.
• Over het jaar 2008 heeft Primato een tekort opgelopen van € 755.715,=. In 2009 bedraagt het tekort € 840.000,=. Omdat sprake is van doorlopende kosten vanuit de voorgaande jaren, kan worden geconcludeerd dat het budget voor Primato door de gemeente veel te laag is vastgesteld.
• Een van de oorzaken van het tekort is de benoeming van tijdelijk personeel in het kader van de kwaliteitsimpuls door de gemeente. De impuls is afgebouwd in 2009. De tijdelijke kosten daarvan zijn betaald uit de reserve. Dit kon echter alleen worden gerealiseerd door af te zien van een voorziening voor grootonderhoud van de gebouwen. In 2008 zijn de personeelslasten met € 500.000,= toegenomen.
• In 2008 heeft een verplichte maar onverwachte investering plaatsgevonden van € 300.760,= voor de brandveiligheid van een aantal schoolgebouwen. De gemeente besloot daarover, maar de kosten zijn ten laste van Primato gebracht. Dit heeft bijgedragen aan het tekort in 2008.
• Het is zeer ongebruikelijk dat organisaties als Primato geen voorziening voor grootonderhoud hebben. Primato loopt daarmee een groot risico. De noodzakelijke voorziening wordt door de accountants op € 1.000.000,= geschat. Het college van B&W had bij de verzelfstandiging moeten zorgen voor een adequate voorziening voor huisvestingskosten. De algemene reserve van Primato geeft een vertekend beeld van de werkelijkheid door het ontbreken van een onderhoudsvoorziening.
• De landelijke norm voor personeelslasten bedraagt 85 % van de verkregen rijksbijdrage voor openbaar basisonderwijs. Bij Primato zijn de personeelslasten meer dan 100 % van de rijksbijdrage. Wordt het stafbureau buiten beschouwing gelaten, dan daalt het percentage tot 98 %, hetgeen nog steeds veel te hoog is. Dit was voor de verzelfstandiging reeds bekend het college van B&W. Om gezond te worden overeenkomstig de landelijke norm zal circa € 1.000.000,= bezuinigd moeten worden op de personeelskosten.
• Primato had tot 2010 geen meerjarenformatieplan. Hierdoor kon geen personeelsbeleid worden gevoerd op centraal niveau. Voor komend schooljaar is inmiddels zo’n plan gereed. Bij de start van de verzelfstandiging toen er geen gemeentelijke achtervang meer was voor de kostenoverschrijding, had het college van B&W voor een dergelijk plan moeten zorgen uit het oogpunt van kostenbeheersing.
• De liquiditeit van Primato was over 2009 lager dan 1. Dit betekent dat de organisatie in principe toen al niet aan zijn kortlopende verplichtingen kon voldoen. Gelet op het tekort over 2009 zal de liquiditeit in 2010 mogelijk nog lager liggen. Het college van B&W heeft in het probleem voorzien door afspraken te maken over een vervroegde uitkering van de bruidschat. Omdat deze bruidschat reeds is bestemd, lost het college van B&W het probleem niet op maar verschuift ze het naar 2011 en 2012.
• De solvabiliteit van de organisatie holt achter uit. Volgens de vigerende rijksnorm van 50 % is Primato onvoldoende solvabel. Dit betekent dat op termijn niet aan alle langlopende verplichtingen kan worden voldaan.
• Sinds 2009 heeft Primato geen weerstandsvermogen meer.
• De jaarlijkse begroting en afrekening van Primato worden niet als afzonderlijke voorstellen aan de gemeenteraad voorgelegd. Uitgezocht moet worden of het college van B&W hiermee in overeenstemming met de wet handelde.
Conclusies
• Het toenmalig gemeentebestuur is bij de verzelfstandiging van het openbaar basisonderwijs ernstig tekort geschoten. Op de eerste plaats door geen enkel inzicht te bieden in de feitelijke kosten van het openbaar basisonderwijs en in de tweede plaats door veel minder geld beschikbaar te stellen dan de gemeente voorheen zelf uitgaf aan het openbaar basisonderwijs. Wel werden alle taken naar Primato overgebracht.
• In 2008 is een organisatie overgedragen aan Primato die meer kostte dan als vergoeding werd ontvangen. Die organisatie balanceert thans financieel op de rand van de afgrond. Geconstateerd kan worden dat de gemeente via de verzelfstandiging een bezuiniging op de gemeentelijke onderwijsbegroting heeft gerealiseerd die grosso modo gelijk is aan het tekort op de begroting van Primato (€ 700.000,= tot € 800.000,=). Primato zelf heeft na de verzelfstandiging geen gekke dingen gedaan die zorgden voor kostenoverschrijding. Integendeel, men is een half jaar na de indiensttreding van het bestuur begonnen met bezuinigingen. Evenwel zonder het college van B&W verantwoordelijk te stellen voor de situatie bij Primato.
• Inhoudelijk heeft het toenmalig gemeentebestuur een organisatie verzelfstandigd op een manier die de toets der kritiek niet kan doorstaan. Enerzijds door het ontbreken van inzicht in de financiën en met (naar achteraf blijkt) een veel te hoge kostenstructuur. Anderzijds door de organisatie onvoldoende toe te rusten. Er ontbraken instrumenten voor planning en control en een meerjarenformatieplan. Noodzakelijke voorzieningen voor onderhoud van de gebouwen ten bedrage van € 1.000.000,= miljoen euro werden niet getroffen en er werd geen beleid gevoerd om de veel te hoge (gemiddelde) loonkosten van de organisatie te verlagen.
• De noodzakelijke bezuinigingen bij Primato als gevolg van het gemeentebeleid zullen de kwaliteit van het onderwijs gaan aantasten. Minder leraren, grotere klassen, een afnemende kwaliteit van de gebouwen en bezuinigingen op lesmethoden zullen de komende jaren kenmerken. De eerste stappen om formatieplaatsen op te geven zijn reeds gezet.
• De behandeling van het openbaar basisonderwijs door de gemeente Hengelo is te kwalificeren als armoedig. De desinteresse voor het openbaar basisonderwijs spat er af. De basisscholen worden vanaf 2012 teruggeworpen op het financiële minimum dat de rijksregeling te bieden heeft. De kwalitatieve verworvenheden van het onderwijsbeleid van voor de verzelfstandiging zijn teruggebracht tot nul.
• Geconstateerd kan worden dat het bestuur van Primato weinig blaam treft wat betreft de situatie waarin de organisatie zich bevindt. De verantwoordelijkheid hiervoor ligt volledig bij de gemeente. Wel kan worden vastgesteld dat stichtingsbestuur en directie van Primato de behandeling van gemeentewege accepteren als een gegeven zonder verhaal te halen bij de gemeentelijke overheid. Het openbaar basisonderwijs in Hengelo is direct de dupe van deze meegaande houding.
Voorstel Pro Hengelo aan de gemeenteraad (18 juni 2010)
Ondanks alle problemen waarop het college van B&W aangesproken kan worden, heeft de gezondmaking van Primato absolute prioriteit. Het is onze wens is dat het openbaar basisonderwijs komend schooljaar weer in rustig vaarwater terechtkomt. Bestuur en personeel kunnen zich dan weer volledig op de onderwijstaak concentreren. Pro Hengelo heeft het vertrouwen dat het bestuur en de directie van Primato in staat zijn om op korte termijn de organisatorische tekortkomingen van de Stichting op te lossen, mits de financiële problemen die momenteel zwaar drukken op de organisatie zijn opgelost.
De politieke waardering van de feiten die zich bij de verzelfstandiging hebben voorgedaan zal aan de orde moeten komen, maar dat staat wat Pro Hengelo betreft los van Primato. Onze kinderen gaan voor.
Pro Hengelo stelt de gemeenteraad voor om de volgende maatregelen te nemen gericht op het financieel gezond maken van Primato.
1. Terugbrengen van de formatie van het stafbureau naar de landelijke norm van 3,8 formatieplaatsen. Omdat de gemeente het stafbureau zelf bij Primato heeft ondergebracht en zo een bezuiniging heeft gerealiseerd, stelt het gemeentebestuur zich verantwoordelijk door overtallig personeel zelf (weer) in dienst te nemen. Hoe het dan verder moet, is een gemeentezaak. Financieel maakt het weinig uit. De gemeente zal op enigerlei wijze toch de problemen van de organisatie moeten opvangen.
2. Primato gaat zelf de grootste interne “bleeders” van de organisatie aanpakken. Dat zijn het overtallige tijdelijke personeel en de veel te hoge gemiddelde personeelslasten. Met het eerste is al begonnen en dat kan worden voortgezet. De te hoge gemiddelde personeelslasten moeten via natuurlijk verloop en een actief uitplaatsingsbeleid worden opgelost. De gemeente zal Primato daarbij ondersteunen middels de contacten van de gemeente met de Netwerkstadgemeenten.
3. Het openbreken van de bruidschat die Primato heeft meegekregen. Naar schatting zou in 2011 nog circa € 500.000,= van het oorspronkelijk bedrag over moeten zijn. Dit kan worden gebruikt als reserve voor het aanschaffen van leermiddelen en andere zaken die direct de kwaliteit van het openbaar basisonderwijs ten goede komen. Daarnaast wordt de bruidschat met € 1.000.000,= verhoogd om te kunnen voorzien in een fonds voor huisvestingslasten. Dit geld kan Primato onmogelijk zelf opbrengen. Daarnaast stelt de gemeente € 500.000,= beschikbaar om de liquiditeit en het eigen vermogen van Primato te verbeteren. Daarnaast is geld nodig om het uitplaatsingsbeleid van duur personeel te financieren (zie nr. 2). Hiervoor wordt € 250.000,= vrijgemaakt.
Dit betekent dat op korte termijn € 1.750.000,= beschikbaar moet komen. De dekking van dit voorstel aan de gemeenteraad kan gevonden worden bij de algemene reserve van de gemeente. Deze reserve is als gevolg van het beleid bij Primato hoger uitgevallen dan mocht worden verwacht.
Het budget dat Primato tekort kwam, wordt langs deze weg feitelijk alsnog aan de organisatie beschikbaar gesteld. Het bedrag van € 1.750.000,= wordt toegevoegd aan de bruidschat voor Primato. Ondanks de verhoging van de bruidschat blijft Hengelo daarbij binnen de normen van het rijksbeleid. De maximale bruidschat had € 3.900.000,= mogen bedragen. Dit wordt nu € 3.250.000,=.
Na het nemen van deze maatregelen kan de gemeente in principe volstaan met het doorsluizen van de rijksbijdragen die voor het openbaar basisonderwijs worden verkregen. De positie van Primato is dan gelijk aan die van vele andere scholen voor openbaar basisonderwijs in andere gemeenten van ons land.
De fractie van Pro Hengelo,
Namens hen Jeroen Heijstek en Gezinus Knegt
Hengelo, 18 juni 2010
- Er zijn nog geen reacties op dit artikel -
